Monday, June 10, 2019

Nepal's FY2020 budget: Party pleasing budget

It was published in The Kathmandu Post, 31 May 2019. An earlier blog on the budget is here

Finance Minister Yubaraj Khatiwada presented the incumbent government’s second annual budget on May 29 to a joint assembly of the federal Parliament. He argued that the fiscal year 2019-20 (FY2020) budget focuses on institutionalising the achievements made since FY2019’s budget, ensuring fair distribution of resources, and strengthening the social security regime. In reality, the budget was designed to satisfy disgruntled Nepal Communist Party (NCP) leaders who had censured the finance minister for not increasing their constituency development fund and social security allowance as promised in the party’s election manifesto.

Drawn between placating the NCP leaders and the need to stick to fiscal discipline and allocative efficiency, the finance minister chose the former. In effect, he again squandered an opportune moment to consolidate social security schemes; streamline scattered and incoherent projects and enhance the allocative efficiency of capital spending; rationalise recurrent spending; institute a sound governance regime while awarding and implementing projects; take transformative measures to bring about growth-enhancing structural changes in agriculture, labour and industrial markets; and institute fiscal discipline. This was warranted given the deteriorating fiscal, financial and external sectors.

Budget overview

The increase in budget for cash-based social security allowance, the constituency development programmes (to ensure elected representatives have money to fund pet projects), and the salary of public employees led to an outsized expenditure outlay for the next fiscal year. Almost two-thirds of the Rs1.53 trillion budget (an estimated 38.8 percent of GDP)--which is 27 percent higher than the revised expenditure estimate for FY2019--consists of recurrent spending. Within recurrent spending itself, half of the money is earmarked as fiscal transfers or grants to subnational governments. The federal government’s capital spending constitutes 26.6 percent of the budget. It is used to build roads, bridges, airports and other infrastructure that are crucial to increase the productive capacity of the economy.

The government is planning to meet 64 percent of total expenditure need in FY2020 by mobilising domestic revenue, 12.7 percent from domestic borrowing through sale of its treasury bills and bonds, and the remaining 23.3 percent from foreign grants and loans. The total federal revenue target of Rs981.1 billion (after deducting revenue sharing) is about 29 percent higher than the revised revenue estimate for the fiscal year 2018-19.

The federal government is earmarking Rs130.9 billion to be shared with provincial and local governments. As per the Constitution, the federal government is mandated to share a portion based on monthly collections, 30 percent of VAT and internal excise duty, and 50 percent of royalties from natural resources. This is in addition to fiscal transfers (fiscal equalisation, conditional, complementary and special grants) and unconditional grants out of the federal government’s expenditure outlay.

The budget has three notable features. First, the government increased cash allowance for citizens who are 70 years and above by Rs1,000, making it a total of Rs3,000 per month (plus Rs1,000 medical benefit). Considering about 1.3 million people are registered to receive this benefit, the government will have to additionally allocate at least Rs15 billion for this purpose. Similarly, single women (60 years and older, either divorced or unmarried), fully and partially disabled, and indigenous people will also get an additional Rs1,000 per month, making it a total of Rs2,000 per month for these groups.

Second, the finance minister succumbed to intense pressure to increase cash allowances and funds for parliamentarians that are used to finance incoherent pet projects without much governance and oversight. He increased such discretionary funds to Rs60 million, up from Rs40 million in the current fiscal year. Each directly elected representative will now be able to spend Rs60 million in projects of over Rs1 million. Even senior party leaders from NCP itself were against allocating funds to the parliamentarians, terming it a waste of taxpayers’ money and a breeding ground for misappropriation.
Third, the increase in public employees’ wages and compensation (adjusted every two years) put pressure on the budget envelope. Salary went up by 18 percent (for gazetted officers) to 20 percent (for non-gazetted officers). However, this increase is far higher than the average inflation during the same period. Raising public sector wages drastically affects private sector wages too and exerts inflationary pressures.

Same problems

Although the budget does not include specific new projects--except for universities or roads named after past leaders--it also does not do enough to consolidate scattered, wasteful pet projects introduced in the past. In fact, increasing the funds available to federal parliamentarians exacerbates the problem and perpetuates allocative inefficiency, which is one of the major causes of the chronically low capital spending. This kind of piecemeal funding to construct substandard youth clubs, temples, covered halls, playgrounds, dirt roads, and bridges, among others without coordination with other agencies and projects is an utter waste of taxpayers’ money. Indirectly, this is an avenue to distribute money to party supporters and party-affiliated contractors. Similarly, increasing elderly allowance is another bait to attract voters at the cost of fiscal prudence.

Furthermore, as in previous budgets, a robust, credible and time-bound implementation plan to spend the earmarked money is missing. This raises doubts over timely budget execution in FY2020 as well. Even with a two-thirds majority in Parliament and introduction of the budget one-and-a-half-months prior to the start of the fiscal year, the government is unable to change the pattern of capital spending, which tends to bunch toward the last quarter (over 40 percent of actual capital spending happens in the last month of the fiscal year).

Similarly, there are no measures to check the alarmingly high fiscal deficit, which stands at over 10 percent of GDP. Higher deficit exerts inflationary pressure, raises interest rates, crowds out the private sector and fuels imports, which in turn exacerbates the current account deficit. The government needs to rationalise recurrent spending--especially streamlining subsidies and allowances, and needs to avoid duplicate, incoherent and wasteful projects--to check the rising fiscal deficit since there is little that can be done to proportionally increase revenue from the usual sources. This could have been transformative in setting the course of budget formulation.

The finance minister has also set an ambitious GDP growth target of 8.5 percent even when knowing that this is unattainable due to the forecast of an unfavourable monsoon, which affects agriculture output. Prospects of high growth in the industrial sector (thanks to projected additional hydroelectricity generation and pick up in construction activities) and continued robust services sector growth alone are not going to push GDP growth that high. Similarly, the revenue target for the upcoming fiscal year may still be high given that the government will not meet its own target for the fiscal year 2018-19.

Overall, the budget is not too bad given the demand for Rs100 million for discretionary spending by parliamentarians and higher social security allowances (around Rs5,000 per month). It has given continuity to previous programmes and projects, including a commitment to improving the investment climate and government operations. However, it fails to rein in on scattered projects to enhance allocative efficiency and promote fiscal prudence given the alarmingly high fiscal deficit.

बजेटमा राजनीति हावी

यो बिचार कान्तिपुरमा जेष्ठ २६, २०७६ गते प्रकाशित भएको थियो।

आर्थिक वर्ष २०७६/७७ को बजेट निकै वितरणमुखी र ‘पपुलिस्ट’ भएको भन्दै धेरैले आलोचना गरे । बजेट भाषणको भोलिपल्ट अर्थ मन्त्रालयमा आयोजित पत्रकार सम्मेलनमा अर्थमन्त्री युवराज खतिवडाले भने, ‘दोधारे होइन, दुईधारे बजेट ल्याएँ ।’ उनले तीव्र आर्थिक वृद्धि गर्न भौतिक पूर्वाधारमा यथेष्ट बजेट विनियोजन गरेको र सामाजिक न्यायका लागि वृद्धभत्ता बढाएको सुनाए ।

अघिल्लो वर्ष आफैंलाई मन नपरेको भनिएको सांसदलाई बजेटको उनले यस पटक खुलेर समर्थन गरे । प्रथम दुई वर्षमा तीव्र आर्थिक वृद्धि गरेर आर्थिक आधारलाई फराकिलो बनाउँदै स्रोतको सुनिश्चित गरेपछि बल्ल भत्ता बढ्ने आफ्नै सिद्धान्तको उल्टो बाटो उनले रोजे । स्रोतको सुनिश्चितता नभएका बेला नै भत्ता बढाउनुले बजेट वितरणमुखी र दोधारे मात्र होइन, वित्तीय अनुशासनलाई तिलाञ्जली दिएर निहित पार्टीगत स्वार्थ पूरा गर्न ल्याइएको प्रस्ट हुन्छ ।

अघिल्ला सरकारहरूले गर्न नसकेका आर्थिक र सामाजिक क्षेत्रमा दूरगामी प्रभाव पर्ने नीतिगत र प्रक्रियागत सुधार गर्न सक्ने जनादेश र अवसर यो सरकारसँग छ । स्रोतले धान्नै नसक्ने वितरणमुखी र लोकप्रिय बजेट ल्याउन हतारिनुअघि केही वर्ष सामाजिक सुरक्षा कार्यक्रमहरूलाई चुस्त बनाई लक्षित वर्गसम्म पुर्‍याउने पहल गर्नु जरुरी थियो ।

पुँजीगत खर्चका संरचनागत समस्या हल गर्ने, बजेट बनाइने परम्परागत प्रणालीलाई बदलेर परियोजना छनोट र बजेट विनियोजनमा आमूल परिवर्तन गर्ने, कृषि र औद्योगिक क्षेत्रमा उत्पादन तथा उत्पादकत्व बढाउन संरचनागत परिवर्तनमा पहल गर्ने, भूमि र पुँजी उत्पादनमा परिचालन गर्न कानुनी तथा नीतिगत पहल गर्ने र बिग्रँदोवित्तीय अनुशासनलाई सपार्नेजस्ता काम गर्नु उपयुक्त हुन्थ्यो । यसबाट बजेट चुहावट कम पनि हुन्थ्यो र आर्थिक वृद्धि भई सरकारलाई यथेष्ट स्रोतसाधन पनि उपलब्ध हुन्थ्यो । भत्ता र सांसदलाई पैसा बाँड्न हतारिँदा वित्तीय अनुशासन, बैंकिङ र बाह्य क्षेत्रका समस्या झन् नियन्त्रणबाहिर पुग्ने अवस्था सिर्जना भएको छ ।

बजेट आर्थिक वृद्धि र रोजगारी सिर्जनातर्फ केन्द्रित हुने भएकाले प्रत्येक वर्ष आर्थिक वृद्धिको लक्ष्य अनिवार्य राखिन्छ साथै आर्थिक वृद्धि र रोजगारीले छुन नसकेका वर्गलाई सामाजिक सुरक्षामा समेट्ने गरिन्छ । बजेट अर्थराजनीतिक दस्ताबेज हो । यसकारण स्रोतले भ्याएसम्म वित्तीय सन्तुलन नखलबल्याई भविष्यमा खर्चको बोझ नपर्ने गरी बजेटको आकार र सामाजिक सुरक्षा कार्यक्रम ल्याइन्छ । यसपालिको बजेटमा आर्थिक पक्षभन्दा पनि राजनीतिक पक्ष हावी मात्रै होइन, ‘नेकपाकरण’ भएको प्रस्ट छ ।

चार विशेषता

यो बजेटका चार मुख्य विशेषता छन् ।

पहिलो, आर्थिक आवश्यकताभन्दा पनि स्रोत निर्क्योल नहुँदै प्रधानमन्त्रीको उर्दीका कारण सांसदहरूलाई आयोजना छनोट गरी पैसा बाँड्ने सीमा २ करोडबाट ६ करोड पुर्‍याइएको छ । अघिल्लो बजेटपछि यिनै अर्थमन्त्रीले सांसदलाई बजेट विनियोजन गलत भएको र राजनीतिक दबाबका कारण आफू ‘ट्र्यापमा परेँ’ भनेका थिए । अहिले खुलेरै समर्थन गर्दै छन्, मानौं सांसदलाई बजेट नदिए विकास–निर्माण नै ठप्प हुन्छ ! संविधानको मर्म र अर्थशास्त्रको सिद्धान्तविपरीत कसरी एकै वर्षमा यो कार्यक्रम राम्रो भयो ? अहिलेसम्मको सबैभन्दा आलोचित र दुरुपयोग भनिएको यो कार्यक्रमले कसरी सांसदलाई जनतासँग नजिक बनाउँछ ?

अन्तरसमन्वय नगरी आफ्नालाई पोस्न युवा क्लब, मन्दिर, कभर्ड हल, खेलकुद मैदान, एक वर्ष पनि नटिक्ने कच्ची बाटो र पुलमा खर्च गर्दा जनताबाट उठाएको करको कसरी सदुपयोग हुन्छ ? केन्द्र सरकारको सिको गर्दै प्रादेशिक सांसदहरूले पनि यस्तै बजेट माग गरेका छन् । कानुनी तथा नीतिगत काम र सरकार तथा विकास परियोजनाहरूको अनुगमन गर्नुको साटो सांसदलाई परियोजना छनोट र खर्च गर्न दिनु कुनै पनि हिसाबले न्यायोचित छैन ।

यो विकृतिलाई हल गर्न त परै जाओस्, झन् यसकै समर्थन गर्न अर्थशास्त्री अर्थमन्त्रीलाई सुहाउँदैन । शिक्षा र स्वास्थ्यमा बजेट अपुग भएका बेला सांसदहरूलाई अर्बौं रुपैयाँ पटके आयोजनामा मनखुसी खर्च गर्न दिनु कसरी जायज हुन सक्छ ? वृद्धवृद्धा, एकल महिला, अपांग तथा लोपोन्मुख जनजातिसहित करिब १३ लाखलाई प्रत्यक्ष्य लाभ हुने गरी भत्ता बढाउँदा कम्तीमा पनी १५ अर्ब अतिरिक्त बजेट चाहिन्छ ।

तीव्र आर्थिक वृद्धि नहुँदै र राजस्व नबढ्दै यसरी पैसा बाँड्न हतारिँदा भविष्यमा आर्थिक संकट आउँछ भन्ने हेक्का हुँदाहुँदै अर्थमन्त्री र प्रधानमन्त्रीको ध्यान अर्को चुनावतिर एकोहोरियो । छरपस्ट सामाजिक सुरक्षा कार्यक्रमहरूलाई लक्षित वर्गसम्म कसरी चुस्तसँग पुर्‍याएर राज्यको ढुकुटीमा कम बोझ पार्न सकिएला भनी अध्ययन गरेर सामाजिक सुरक्षा र भत्तासम्बन्धी कार्यक्रम ल्याउनुपर्थ्यो । सस्तो लोकप्रियताका लागि पैसा थप्ने काम भयो । सामाजिक सुरक्षामा मात्र अर्को वर्ष १५७ अर्ब खर्च हुनेछ, जुन तीन वर्षमा दोब्बरभन्दा बढी हो ।

दोस्रो विशेषता हो– विस्तारकारी बजेट । अघिल्लो बजेट वित्तीय अनुशासनभित्रै बसेको जस पाएका अर्थमन्त्रीले यो पटक धेरैको आलोचना खेप्नुपर्‍यो । २०७५/७६ को संशोधित अनुमानका आधारमा २०७६/७७ को बजेट झन्डै २७ प्रतिशत बढी हो । अनुमानित कुल गार्हस्थ्य उत्पादन (जीडीपी) को ३८.३ प्रतिशत हो ।

यसको मुख्य कारण हो– चालु खर्च २२ प्रतिशत र पुँजीगत खर्च ४९ प्रतिशतले बढ्नु । पुँजीगत खर्च बढ्दा ऋण लिए पनि फरक पर्दैन, किनकि यसले धेरै वर्षसम्म प्रतिफल दिइराख्छ । चालु खर्च बढ्नु राम्रो होइन, विशेष गरी कर्मचारीको तलबभत्ता र सामाजिक सुरक्षा खर्चका कारण । अहिलेको आवश्यकता चालु खर्च घटाएर पुँजीगत खर्च वृद्धि गर्नु हो । खर्च ह्वात्तै बढाउँदा राजस्व र वैदेशिक अनुदानले नपुगेर बजेट घाटा धान्नै नसक्ने गरेर जीडीपीको १०.७ प्रतिशत बराबर हुन गएको छ । चार वर्षअघि यो जीडीपीको ०.४ प्रतिशत मात्र थियो ।

तेस्रो, सरकारी कर्मचारीको तह हेरेर १८ देखि २० प्रतिशतसम्म तलब बढाउँदा चालु खर्चभित्र पारिश्रमिक तथा सुविधा २३.७ प्रतिशतले बढेको छ । सरकारी कर्मचारीको तलब र भत्ता दुई वर्षमा एक पटक समायोजन गरिन्छ । यसपटक विगत दुई वर्षको औसत मुद्रास्फीति दरभन्दा निकै धेरै वृद्धि गरिएको छ । यसले निजी क्षेत्रको तलब वृद्धि गर्न दबाब सिर्जना भएको छ । बजारमा खुद्रा मालसामान र तरकारीको मूल्यमा चाप सिर्जना भएको छ ।

२०७५/७६ मा कुल केन्द्रीय राजस्व लगभग चालु खर्च बराबर हुने सरकारकै अनुमान छ । २०७६/७७ मा राजस्व लक्ष्य भेटिएन भने चालु खर्च धान्न हम्मे पर्नेछ र वित्तीय सन्तुलन झन् बिग्रनेछ ।

चौथो, सबै नराम्रो पनि होइन । अर्थमन्त्रीले पार्टीको राजनीतिक दबाबका बाबजुद सकेसम्म न्यायोचित बजेट ल्याउने जमर्को गरेका छन् । सबै छात्रवृत्ति कार्यक्रमलाई एउटै ढाँचामा ल्याएर अपचलन घटाउने, स्कुले विद्यार्थीलाई दिँदै आएको दिवा खानाको पैसा आमालाई दिने, मेलम्ची र महत्त्वपूर्ण पूर्वाधार परियोजनालाई यथेष्ट बजेट दिने, सामुदायिक स्कुलका विद्यार्थीलाई निःशुल्क सेनेटरी प्याड दिने, बैंकिङ मर्जरलाई प्राथमिकता दिने, आन्तरिक उत्पादनलाई करको दर समायोजन गरेर प्रवर्द्धन गर्ने, राजस्व प्रशासन र कर प्रणालीमा संरचनागत परिवर्तन गर्ने योजना राम्रा हुन् । पुँजीगत खर्चलाई बढाउन सरकारी कर्मचारीसँग कामको सम्झौता गर्ने र पर्‍यो भने बाहिरबाट आयोजना प्रमुख ल्याउने योजना पनि सराहनीय छन् ।

कार्यान्वयन हुन्छ त ?

समग्रमा यो बजेटमा अर्थनीतिभन्दा राजनीति हावी छ, अर्थमन्त्रीभन्दा उनको पार्टी हावी छ । सञ्चार माध्यमले पनि वित्तीय अनुशासनमा खतिवडामा विचलन आएको र सम्झौता गरेको भनिसकेका छन् । सही हो, अघिल्लो बजेटजस्तो सन्तुलित छैन यसपटक ।

२०७५/७६ बजेटअगाडि अर्थतन्त्रको अवस्थाबारे श्वेतपत्र ल्याएर सरकार टाट पल्टिएको र सबै आर्थिक सूचक गिरेको भनेका अर्थमन्त्रीले अहिले आएर आफूले ल्याएको बजेटको समीक्षा गर्दा देश तीव्र आर्थिक वृद्धिका बाटामा बढेको बाहेक धेरै बोलेनन् । दुई वर्षअगाडिको औसत आर्थिक वृद्धि आधारभूत मूल्यमा ७ प्रतिशत थियो भने यो आर्थिक वर्ष ६.८ प्रतिशत हुने प्रारम्भिक अनुमान छ ।

पुँजीगत खर्च अघिल्लो वर्षभन्दा थोरै हुने अनुमान छ । बैंकिङ क्षेत्रमा तरलताको समस्या झनै बल्झिएको छ । सरकारले चाहेजति आन्तरिक ऋण उठाउन सकेको छैन । चालु खातामा घाटा अहिलेसम्मकै उच्च छ र विदेशी मुद्रा सञ्चिति घट्दो छ । आन्तरिक र विदेशी लगानी घटेको छ ।

समयमै नतिजा देखाउन यो सरकारले अब दुई पक्षमा जोड दिएर काम गर्नुपर्छ ।

पहिलो, बजेट पूर्ण कार्यान्वयन गरी पुँजीगत खर्च क्षमताका साथसाथै खर्चको गुणस्तर पनि बढाउने । डेढ महिनाअगाडि बजेट ल्याई कार्यान्वयन गर्ने खाका प्रकाशित गरे पनि यो आर्थिक वर्षमा पुँजीगत खर्चमा खासै प्रगति भएको छैन । विकासको असारे प्रवृत्तिले अन्तिम चौमासिकमा ६० प्रतिशत खर्च भुक्तानी हुन्छ ।

यसका कारण हुन्– परियोजना छनोट र कार्यान्वयनमा कर्मकाण्डी काम, परियोजना व्यवस्थान र ठेकेदारको क्षमतामा कमजोरी, स्थानीय तहमा खर्च गर्ने परियोजनामा बढ्दो आर्थिक अपचलन र योजना छनोट, कार्यान्वयन तहमै राजनीतिक हस्तक्षेप । निजी लागानी बढाउन भर्खर जारी भएका कानुनलाई पूर्णता दिन नीति, नियमावली, निर्देशिका र संस्थागत ढाँचा तुरुन्त तयार पार्नुपर्छ । यसले नीतिगत र कार्यान्वयनमा स्पष्टता दिन्छ ।

दोस्रो, सरकारी काम र परियोजनामा मौलाएको आर्थिक अपचलन तथा भ्रष्टाचारलाई नियन्त्रण गर्नुपर्छ र शान्तिसुरक्षामा खलल पर्न दिनु हुन्न । यति मात्र गरे पनि ६ प्रतिशतमाथिको आर्थिक वृद्धि हासिल गर्न कुनै समस्या हुँदैन ।